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이번 사건에서 진실확인은 사법적 판단에 맡기고 문제를 정확히 적시해야 한다. 그 핵심은 단순한 안희정 개인의 일탈로 끝날 문제가 아닌 것 같다. 뉴스 방송에서 당사자는 “모두가 노(No)라고 할 때 예스(Yes)라고 해야 한다. 그래서 아무것도 거절할 수 없었다”고 토로했다. 즉, 자치단체장의 권위에 대해 아무런 저항을 할 수 없었다는 점을 우리는 비판적 시각에서 볼 필요가 있다.
우리나라 지방자치단체장은 주민의 직접 선거로 뽑는다. 이 직선제 선출 방법은 대통령 선거와 마찬가지이다. 광역단체장(시도지사)이든 기초단체장(시군구청장)이든 주민이 직접 투표한다. 원래 직선제는 알기 쉽다는 장점이 있다. 그러나 직선제의 선출방법을 도입한 대부분의 나라에서는 후보자 가운데 과반수 득표자가 없으면, 결선투표제를 택하고 있다. 결선투표제는 번거롭지만, 무엇보다 민주적 정당성을 부여하고 있는 것이 장점이다.
그런데 결선투표를 하지 않고 선출된 우리나라 지방단체장의 권한은 강하다. 이번 사건에서 특히 주목할 점은 단체장은 자치단체 산하 모든 지방공무원과 기타 공기업 임직원에 대한 인사권을 가진다는 점이다.
공무원에게 인사권은 생사여탈권이다. 인사권을 쥔 단체장의 눈 밖에 난 공무원은 일단 한직으로 밀리거나 승진에서 탈락하면 그의 경력에 커다란 금이 간다. 단체장의 임기는 4년이다. 3선까지 가능하므로 12년 임기를 채운 단체장도 많다. 단체장 임기가 4년이라고 해도 그렇다.
공무원이 한순간 조직 내에서 경쟁에 밀리면 그것을 회복하기는 거의 불가능하다. 이미 경쟁자들은 인사에서 유리한 입장에서 탈락자가 다시는 일어설 수 없도록 누르는 것이 인간의 본성이다. 따라서 절대적 인사권을 쥐고 있는 단체장에게 소속 지방공무원은 아무도 노(No)라고 거부할 수 없을 것이다. 이러한 조직의 위계질서는 단체장이 재당선되면 더욱 굳어지게 마련이다.
그렇다면 해결책은 무엇인가. 그것은 바로 단체장의 천편일률적인 직선제 선출방식에 대해 근본적 개혁이 필요하다. 어느 지자체에서는 주민이 직접 선출하고, 다른 지자체에서는 의회가 단체장을 선출하고, 또 다른 지자체에서는 의회 의장이 단체장을 겸하는 방식이다. 이러한 방식은 특히 미국이나 독일 등에서 실제로 제도화되고 있다.
또한, 지방공무원은 일단 붙박이로 하나의 지자체에서 근무하는 현행제도를 재고해야 한다. 한 지자체 내에서만 근무하기보다 자신이 원하는 곳으로 쉽게 이동할 수 있는 제도적 보장이 필요하다. 자신의 인사권을 쥐고 있는 단체장이 싫으면, 언제든지 원하는 지자체로 근무지를 옮길 수 있는 직장 이전의 자유가 보장돼야 한다.
물론 현재도 원하면 공무원은 근무할 지자체를 바꿀 수 있다. 그러나 옮기고자 하는 곳에서 결원이 생겨야 가능하다. 또한, 직장을 마음대로 옮길 수 있으면, 인기 지자체와 비인기 지자체가 있어서 인기 지자체로 쏠림현상이 일어나 지자체 업무에 지장을 초래할 수 있는 부작용도 있을 것이다. 하지만, 인사위원회에서 충분한 심사제도 등으로 보완하면 직장 이전의 보장제도는 가능하리라 본다. 더구나 인기와 비인기는 문제는 지자체의 경쟁 차원에서, 그리고 단체장의 자질향상을 위해 좋은 일이다.
무엇보다 지방분권을 위한 제도개혁에서 단체장의 인사권 전횡에 대해 심각하게 고민해야 할 것이다. 반대로 단체장 인사권이 약화되면 공무원이 단체장의 말을 듣지 않을 수도 있다. 아무튼, 이번 안희정 사건을 계기로 지방자치제도를 근본부터 개혁해야 하겠다.
조규상 박사(재정경영연구원장)
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