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협치(協治)란 “함께 다스린다”는 뜻이다. 포털에서는 “condominate(①공동 통치의 ②공동 지배의)”(Daum), “힘을 합쳐 잘 다스려 나간다는 의미”(Naver) 등으로서 설명하고 있다. 그러나 협치는 국민을 다스리는 것이다. 협치는 정치가 주체이고 국민은 통치의 대상이 된다. 이는 왕정이나 전제정치에서 합당한 용어이지 국민주권의 민주정치에서는 적절하지 못하다. 누가 누구를 다스린다는 것인가.
현대 민주주의 헌법에서는 권력분립이나 헌법기관의 상호견제를 예정하고 있다. 국회는 대통령과 정부에 대해 마땅히 견제해야 하며, 여야는 긴장감을 가지고 서로 견제해야 한다.
따라서 현대 민주주의는 각 정당이 협치가 아니라 서로 끊임없이 견제하고 협상해 입법이나 재정 정책을 절차탁마하는 동태 정치(dynamic politics)가 요구된다. 그렇다면 그 해답은 연합정치나 연립정치, 즉 연정이 될 것이다.
연정은 제1당과 소수당이 미리 정책 협상을 통해 나온 합의 문서를 주권자 국민에게 명확히 밝히고 정부를 함께 구성하는 것이다. 따라서 연정 협상에 참여한 소수당도 일부 정부 요직을 맡아 자신들의 정책을 펼치고 그 정책에 대한 책임을 진다.
그러므로 협치는 국민의 “눈에 보이지 않는” 정치이고 연정은 “눈에 보이는” 정치이다. 국민의 눈에 보이고 안 보이는 것은 국민 스스로가 정치에 대해 옳고 그름을 바르게 판단할 수 있는지 없는지 그 기회를 가지는 것이다.
따라서 현대 민주주의에서는 국민의 “눈에 보이는” 정치가 주류를 이룬다. 이미 서구에서는 연정이 당연한 정치 행태이고, 정치 후진국이라는 일본조차도 자민당과 공명당은 이미 20년 가까이 연정하고 있다. 연정은 현대 민주주의의 일반적 정치 형태이다.
그런데도 문재인 정부에 들어서서 끊임없이 “연정”이 아닌 “협치”가 강조되는 이유가 무엇일까. 그것은 바로 문재인 정부는 단독으로 대통령이 권력을 독점하려는 의도가 있기 때문이다. 이미 주요 인사정책에서 그 의도는 극명하게 드러났다. 문재인 정부는 야당에 권력을 나누고 연정하려는 뜻은 없고, 야당에 대해 사안별 협치만 요구하고 있다.
문재인 정부는 단독정권이다. 그것도 국회 의석수가 40%에 지나지 않은 소수단독정권이다. 실제로 이러한 소수단독정권은 아주 위험하다. 아무리 권력이 대통령에게 집중돼 있고 국민이 대통령을 지지한다고 해도 국회에서 다수의 의석을 확보하지 못하면 궁극적으로 입법이 아니라 대통령 명령에 의한 독재적 정치밖에 할 수 없다. 지금은 개별정책에 대해 하나하나 야당에 협치를 구하지만, 그때마다 정치의 피로는 쌓이게 된다. 결국, 대통령은 무리하게 정치하게 되고 국민은 짜증만 가중될 것이다.
어쩌면 박근혜 정부의 몰락도 이게 원인이었을 것이다. 2016년 총선에서 여당은 제1당조차 되지 못하고 대통령은 독단으로 계속 무리수를 두었다. 그로 인해 민주적 시스템이 제대로 작동하지 못했고 결과적으로 국정농단이 극명하게 드러난 것이다.
지금 안보나 경제, 그리고 통일과 국제관계에서 우리에게 중요한 시기이다. 문재인 정부는 단독정권으로서 언제까지 사안별 협치를 우겨나갈지 모르겠지만, 차원이 다른 발상의 전환이 필요하다. 성숙한 시민사회 건설을 위해서라도 야당과 연정해 협상문을 발표하고 국민에게 눈에 보이는 정치를 펼쳐야 할 것이다. 그래야만 국민이 정치를 잊고 열심히 일하는 공동체가 되지 않을까. 그래서 문재인 정부의 성패는 협치의 소수단독정부가 아니라 연정의 다수연립정부에 달려있다.
조규상 박사(통일한국재정정책연구소 수석전문위원)
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